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    2012年研究會論文集

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    從斯德哥爾摩到北京:四十年環境法歷程回顧

    發布日期:2017-02-08 發表者:原創文章 瀏覽次數:14966次

    從斯德哥爾摩到北京:四十年環境法歷程回顧*

    蔡守秋 (武漢大學環境法研究所,武漢430072)

    摘要:論文回顧了現代環境法從1972年斯德哥爾摩聯合國人類環境會議至今的四十年歷程,闡明了斯德哥爾摩時期和可持續發展時期環境法的特點和發展概況。聯合國人類環境會議,是世界環境保護史上第一個里程碑,它推動了現代意義的中國環境法的起步。1992年里約熱內盧聯合國環境與發展會議,是人類環境保護史上的第二個路標,它促進了當代中國環境法的發展。聯系三次重要的國際環境保護會議,以及環境法發展的兩個重要階段,論文強調要了解和重視環境法的發展歷史,要正確認識和處理環境法的國別性、民族性和公益性、共同性的關系。

    關鍵詞:現代環境法;可持續發展;環境法發展史

    今年是1972年斯德哥爾摩聯合國人類環境會議四十周年、1992年里約聯合國環境與發展會議二十周年、2002年約翰內斯堡聯合國可持續發展世界首腦會議十周年,回顧現代環境法從斯德哥爾摩到北京的四十年歷程,給人以風雷激蕩、蒼桑巨變、余味無窮之感。

    一、環境保護發展的第一個里程碑與現代意義的中國環境法的起步

    從第二次世界大戰結束至80年代末,是現代環境法[1] 逐步興起、不平衡、多樣化發展的階段。這個階段以1972年斯德哥爾摩聯合國人類環境會議為標志,故叫做“斯德哥爾摩時期”的環境法。

    第二次世界大戰結束之后形成的以兩大陣營競爭、對峙為特征的冷戰局面,在一定程度上刺激了各國經濟和科學技術的迅速發展,與此相對應的是人口、環境、資源、能源問題的加劇,各國相繼發生了以震驚世界的八大公害事件[2]為代表的環境危機。1966年,聯合國大會專門討論了人類環境問題。美、英、德、日等工業發達國家相繼在環境立法方面取得突破。例如,在美國,1969年制定了《國家環境政策法》,首次明確規定了環境影響評價制度,設立了總統環境質量委員會;1970年4月22日,美國爆發了一場由1500多所大學和1萬多所中學同時舉行的全國性的環境保護運動即“地球日”活動,同年12月聯邦政府設立了國家環境保護局。由于環境問題的日益嚴重、環境保護運動的蓬勃興起,許多國家的環境法在這個時期得到了迅速的發展。

    在1966年至1977年,我國正處于“文化大革命”的“十年動亂時期”。當時中國的環境污染和生態破壞日益嚴重,但“文化大革命”卻強調以階段斗爭為綱、大批判開路來解決環境問題,批判“管、卡、壓”,砸爛“公、檢、法”,奉行“法律虛無主義”,重人治和行政命令,輕法治和法律手段,致使過去制定的《水產資源繁殖保護暫行條例(草案)》(1957年4月)、《關于注意處理工礦企業排出有毒廢水、廢氣問題的通知》(1957年6月)、《中華人民共和國水土保持暫行綱要》(1957年7月)、《放射性工作衛生防護暫行規定》(1960年1月)、中共中央批轉的《關于工業廢水危害情況和加強處理利用的報告》(1960年3月)、《森林保護條例》(1963年5月)、《防止矽危害工作管理辦法(草案)》(1963年9月),《城市工業廢水、生活污水管理暫行規定(草案)》(1964年)、《放射性同位素工作衛生防護管理辦法(試行)》(1964年)、《礦產資源保護試行條例》(1965年12月))等有關環境保護的行政性法規和政策文件失去效力,環境法制處于崩潰和蕩然無存的狀態。當時應急制定的有關防治環境污染的文件,如《關于工業“三廢”對水源、大氣污染程度調查的通知》(1971年)、《關于官廳水庫污染情況和解決意見的報告》(1972年6月)、《關于上?;は到y開展綜合利用的情況報告》(1972年6月)等,都是些行政命令、通知、紀要和批文,其效力級別很低,根本無法有效應對當時的環境污染問題。在上世紀七十年代,我正在武漢一個大型軍工廠勞動,并且擔任過環境保護技術員,專門從事過工廠環境保護工作。當年搞環境保護,主要根據上級指示即行政命令,政府和行業有關主管部門主要通過會議布置環境保護工作,基本不講不靠環境法律制度,基本不了解或很少知道國外環境保護法規和國際環境保護法的信息。粉碎“四人幫”后,1978年開始的改革開放春潮使武漢大學恢復了已經停辦十多年的法律系;1979的9月國家頒布了我國第一部《環境保護法(試行)》;當時正在工廠擔任環境保護技術員的我,深感以往中國環境法律的缺失和環境法制的重要,毅然決然地從工廠調往剛剛恢復的武漢大學法律系,從此踏進了中國環境法學研究、教育和環境法制建設的領域,一直干到現在。

    正是在強調“社會主義無公害”、“以階級斗爭為綱、以大批判開路”的“十年動亂”時期,聯合國于1972年6月5日在瑞典斯德哥爾摩召開了人類環境會議,共有113個國家和一些國際機構的1300多名代表參加了會議。這次會議審查并通過了《人類環境宣言》、《人類環境行動計劃》和關于環境工作的4項決議,影響力較大的主要成果集中在兩個文件上:一是在聯合國人類環境會議上廣為散發的會議背景材料《只有一個地球》,它是由以英國經濟學家巴巴拉?沃德(Barbara Ward)和美國微生物學家雷內?杜波斯Rene Dubos為首)為首的、由58個國家的152位成員組成的通訊顧問委員會為聯合國人類環境會議提供的一份非正式報告,這是第一本集中反映人類共同關心地球的心情、關于人類環境問題的最完整的報告,它對斯德哥爾摩會議產生了很大影響,報告的要點和精神實際上構成了會議的基調;二是大會通過的《人類環境宣言》,第一次以聯合國大會文獻的形式確認了人類保護環境的一系列基本觀點,它倡導的保護和改善人類環境的基本原則,為成為世界各國制定環境法的重要根據和國際環境法的重要指導方針。聯合國人類環境會議是國際社會就環境問題召開的第一次世界性會議,是世界環境保護史上第一個路標,對推動世界各國保護和改善人類環境具有重要的作用和影響。它的召開將國際環境保護運動推到前所未有的高度,會后世界范圍內的環境保護活動此起彼伏,包括中國在內的許多發展中國家的環境保護活動也開始逐步興起。

    在周恩來總理的決策下,中國派出龐大的代表團出席了聯合國人類環境會議。這次會議對當時閉目塞聽的中國人是一次意義深遠的環境啟蒙,它猶如一把鑰匙,打開了中國環境保護通向世界的大門,現代意義的中國環境法制建設從此開始在艱難曲折的道路上起步。通過這次會議,中國環境代表團感受到了世界各國對環境的高度重視和對環境法制的迫切要求。這次會議通過的《人類環境宣言》中關于各國應當制定保護環境的政策、法律和標準的原則要求,極大地影響了我國的環境法制建設政策。正是在聯合國人類環境會議召開的1972年,國家有關部門相繼出臺了《關于官廳水庫水源保護工作進展情況的報告》(1972年8月)、《關于桑干河水系污染情況的調查報告》(1972年8月);國務院首次提出了“三同時”政策,并很快付諸實踐。1973年8月,國務院召開第一次全國環境保護會議,批轉了《關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)》。這實際上是我國第一個綜合性的環境保護行政法規,同時也是爾后全國環境保護基本法的雛形。該《規定》規定了“全面規劃,合理布局,綜合利用,化害為利,依靠群眾,大家動手,保護環境,造福人民”的環境保護工作的方針,發展生產和環境保護“統籌兼顧、全面安排”的原則;“三同時”制度和獎勵綜合利用的政策;防治廢水、廢氣、廢渣、噪聲、農藥、放射性物質、有毒物質、食品污染,以及保護和改善城市、工礦區、居住區、水、土、野生動植物、森林、草原等環境因素的措施;對環境濫測,環境科研、宣傳和教育,環境保護所必需的投資、設備、材料等問題,均提出了要求。這些內容,為我國環境法的全面、深入發展打下了比較寬廣的基礎,對中國環境法的發展具有重要意義和長遠影響。1974年,國務院環境保護領導小組正式成立,標志著我國環境保護機構建設的起步。這個階段還制定了《工業“三廢”排放試行標準》(1973年11月)、《防治沿海水域污染暫行規定》(1974年1月),《放射防護規定》(1974年4月),《關于治理工業“三廢”,開展綜合利用的幾項規定》(1977年)等環保法規和標準?!豆I“三廢”排放試行標準》是我國第一個環境污染物排放標準,集中反映了我國防治工業污染的政策;它不僅規定了有害物質在廢氣、廢水中的最高容許濃度和指標,而且規定了防治“三廢”污染的方針、基本原則、基本制度和具體措施;其第三條關于防治工業污染的四點規定,與十年后1983年全國工業系統防治污染經驗交流會總結出防治工業污染的四點經驗基本相似;其第四章的規定一直是我國防治工業廢渣污染的主要政策根據?!斗乐窝睾K蛭廴緯盒幸幎ā肥俏覈谝粋€防治環境污染的專門性的行政法規,它規定了防止船舶及沿海工礦企業排放油類或油性混合物以及其他有害物質污染海域的措施;《關于治理工業“三廢”,開展綜合利用的幾項規定》提出了盡力把廢水、廢氣、廢渣等工業“三廢”消滅在生產過程之中的思想,它不僅明確規定了開展綜合利用的具體政策,而且對防止新污染、環保事業費、環境保護基本建設項目所需材料設備等問題作了具體規定,是防治工業污染和保護自然資源的一個重要政策文件。

    自聯合國人類環境會議后,《寂靜的春天》(1962年美國雷切爾?卡遜Rachel Carson女士發表)與《增長的極限》(1970年羅馬俱樂部發表)等震世環境著作;美國《國家環境政策法》(1969年)、《聯邦水污染控制法》(1948年,后多次修改)、《清潔空氣法》(1963年,后經多次修改)、《固體廢物處理法》(1965年,后經多次修改)和《噪聲控制法》(1972年),日本的《公害對策基本法》(1967年)以及在1970年底召開的日本第64屆國會上修改的8個現行公害防治法律和《水質污染防止法》、《廢棄物處理和清掃法》等6個新的污染防治法律,英國的《污染控制法》(1974年制定,后多次修改)等外國環境法律;八大公害事件和四大國際環境法名案等觸目驚心的環境污染事件;1980年《世界保護戰略》(由國際資源和自然保護聯合會(IUCN)、世界野生生物基金會(WWF)、聯合國環境規劃署(UNEP)、聯合國教科文組織(UNESCO)和聯合國糧農組織(FAO)共同審定制定) 和1982年《世界自然憲章》(1982年10月28日,聯合國大會通過);開始陸續傳入中國,使我們進一步了解了世界環境法的成就、經驗教訓和發展動向。粉碎“四人幫”后,中國共產黨于1978年召開的十一屆三中全會,使我國進入了改革開放、從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟轉變的新時期。1978年3月5日通過的憲法,明確規定“國家保護環境和自然資源,防治污染和其他公害”,這是新中國成立以來第一次把環境保護工作列入國家的根本大法,把保護環境保護確定為國家的一項基本職責,將自然保護和污染防治確定為環境保護和環境法的兩大領域,從而奠定了中國環境法體系的基本構架和主要內容,并為中國環境保護進入法制軌道開辟了道路,使環境保護基本法和其他重要環境保護法律、政策的制定有了憲法根據。同年召開的十一屆三中全會,作出了將黨的工作重點轉移到經濟建設上來的決定,鄧小平同志在該次會議的預備會議上提出“應該制定……環境保護法”。十一屆三中全會會后,中共中央批轉的《國務院環境保護領導小組辦公室環境保護工作匯報要點》,即中央[1978]79號文件,規定了把環境保護納入國民經濟管理的軌道、大力推行獎勵綜合利用的政策等十項重要環境政策,將加強環境法制建設、制定環境保護法律作為環境保護工作重點之一,由此拉開了中國環境法迅速發展的序幕。1979的9月,五屆全國人大第十一次會議原則通過了《環境保護法(試行)》。該法將污染防治和自然保護確定為環境法的兩大領域,規定了環境保護的對象、任務、方針和適用范圍,規定了“誰污染誰治理”等原則,確定了環境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、環境標準、環境監測等制度,標志著中國環境法律體系建設開始啟動、中國環境管理開始走上法制道路。1982年12月4日通過的新憲法規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境,防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林,保護林木”;“國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”;“國家保護名勝古跡,珍貴文物和其他歷史文化遺產”。還規定了合理利用土地、厲行節約、反對浪費等內容。這些規定,明確了環境保護的范圍、內容和任務,為強化和健全環境政策提供了憲法依據?!董h境保護法(試行)》頒布后,我國先后制定了《海洋環境保護法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)、《大氣污染防治法》(1987年)和《草原法》(1985年)、《礦產資源法》(1986年)、《水法》(1988年)、《野生動物保護法》(1988年)等污染防治和自然資源保護方面的法律、法規和規章。1989年12月26日,第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《環境保護法》,是對《環境保護法(試行)》的修改和總結,也是這個階段中國環境法成果的總結、發展的高潮和標志。有幸的是,從1982年年底起,我們武漢大學環境法研究所承擔了國務院環境保護領導小組委托的修改1979年《環境保護法》的任務。從1982年底至1985年,我作為修改環保法起草領導小組辦公室人員參加修改環保法起草工作,曾進行數月的修改環保法的調研工作,曾參加十幾次修改環保法討論會,為修改環保法寫出了《談修改〈環保法〉的幾個問題》、《對〈中華人共和國環境保護法(試行)〉三十三條的分析意見》、《談環境保護工作方針》、《關于修改中華人民共和國環境保護(試行)修改問題的一些看法》等立法論證文章,并負責主編了《國內外環境政策法規資料選編(內部資料)》(1983年,35萬字)、《中國環境政策資料選編》(1983年,35萬字),將其作為修訂《環境保護法》及第二次全國環境保護會議的大會資料;還編選了《環境保護政策法規資料選編》(1984年,60萬字,分上、下兩冊),供環境法教學、科研活動參考。從1982年開始修改環保法,到1989年12月才正式通過《環境保護法》,是名副其實的“八年抗戰”。為了修改環保法,我們修改起草小組成員曾住在北京一個月,白天開會、調研、工作,晚上請教師給我們上英語課,惡補英語。在我們提出的十多稿《環境保護法(建議稿)》中,提出了“永續發展”、“環境保護是一項基本國策”、“公民環境權”等新觀點、新內容,其中一些觀點很快被國家有關部門采納。例如,1983年底召開的第二次全國環境保護會議采納了《環境保護法》建議稿中,采納了“環境保護是一項基本國策”的提法。通過參與立法實踐,我深深體會到在中國環境立法不僅是一個學習、借鑒國外環境立法先進經驗的過程,也是一個國內有關部門和有關利益各方的艱難的協調過程、博弈過程和綜合決策過程。

    概括起來,這個階段環境法發展的特點主要表現在如下幾個方面:第一,環境法發展的不平衡性和差別性明顯。主要表現是:工業發達國家和廣大發展中國家的環境法的不平衡性和差別性很大;環境立法和環境執法、環境立法的目標和手段之間的不平衡性和差別性都相當明顯。第二,同部門、同行業的環境資源法律走向系統化,環境法的子體系初步形成。比較成熟的、大的子體系主要有自然資源法體系、環境污染防治法體系、區域開發整治法體系、土地法體系和防治災害法體系等。第三,環境立法初現綜合化趨勢,環境法各子體系的相互交叉、滲透加強,跨子體系的法律或跨子體系的綜合性的環境立法開始出現。第四,環境法學開始醞釀、形成突破傳統法學理論的一些新理論。60年代中期至70年代中期,是各種環境法觀點、理論、原則和學說提出、醞釀、討論、爭鳴的時期,環境法學開始本學科的創新活動,開始沖破傳統的法學理論。環境道德、生態倫理和環境正義、綠色公平在爭鳴中開始傳播,環境權從提出、辯論、立法進入實施,“公共資源”理論、“環境資源價值”理論開始形成并發展,污染損害賠償的無過失責任原則、舉證責任倒置原則、環境民主或公眾參與原則等開始得到法律的承認,環境影響評價報告、排污許可等開始上升為法律制度,從而使環境法有了自己獨特的理論、原則、制度和內容,并導致環境法從傳統的法律體系中脫穎而出,逐漸形成為獨立的法律部門。第五,環境法律開始重視設立統一的環境監督管理政府機構。從上個世紀70年代開始,各國通過環境立法開始設立專司環境保護職責的政府機構,逐步形成統一的環境監督管理體制。環境管理體制的合理構建與不斷完善,推動了環境法的迅速發展。第六,環境標準和環境規劃逐步成為環境法體系的一個重要組成部分。許多國家制定了大量的環境標準和環境規劃,并將其納入環境法律法規之中,構成了環境法體系的組成部分,使環境法的科學技術性特點更為引人注目。

    二、環境保護發展的第二個里程碑與當代中國環境法的發展

    從上個世紀80年代末至今,是現代環境法全面、蓬勃發展的階段。這個階段的時代特征和歷史背景是“可持續發展”或“和平發展”,故叫做“可持續發展時期”的環境法。

    上個世紀九十年代是國際國內形勢發生重大、急劇變化的時代,前蘇聯的解體造成了世界政治經濟格局的重大變化;1989年“六四”事件引起了國內政治經濟形勢的重大變化,1992年初,鄧小平同志發表了對我國政治經濟發展方向具有重要影響的南巡講話[3]。

    在環境保護領域,國際社會在20世紀80年代相繼發現了日益加劇的“全球變暖”、“臭氧層空洞”和“酸雨沉降”等三大全球性的環境問題,并意識到這些問題與人類的生存休戚相關,它們對人類的生存和發展構成了嚴峻挑戰。世界環境與發展委員會在1987年發表的《我們共同的未來》的報告中,第一次闡述了“可持續發展”的概念,即“可持續發展是指既滿足當代人的需要,又不損害后代人滿足需要的能力的發展”。為此,1989年12月召開的聯合國大會決定:1992年6月在巴西里約熱內盧舉行一次環境問題的首腦會議,以紀念1972年人類環境會議召開20周年,并為發展中國家和工業化國家在相互需要和共同利益的基礎上,奠定全球伙伴關系的基礎,以確定地球的未來。1990年4月22日,全球141個國家的2億多人舉行聲勢浩大的紀念“地球日”群眾活動,一起發出了“為了孩子而保護環境”的呼聲。1992年6月,有183個國家和地區的代表團和聯合國及其下屬機構等70個國際組織的代表出席了在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議即里約會議,有102位國家元首或政府首腦親自與會;有500多個非政府組織的2萬名代表參加了同時舉行的非政府組織大會;是繼1972年聯合國人類環境會議之后舉行的討論世界環境與發展問題規模最大、級別最高的一次國際會議,也是人類環境與發展史上影響深遠的一次盛會。這次會議通過、簽署了《里約環境與發展宣言》、《二十一世紀議程》、《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《關于森林問題的原則聲明》等5個體現可持續發展新思想、貫徹可持續發展戰略的文件。其中,《里約環境與發展宣言》多次提到可持續發展,強調“各國應當合作加強本國能力的建設,以實現可持續發展”,該宣言所宣示的人與自然和諧、公民環境權、全球伙伴精神、減少和消除不能持續的生產和消費方式、風險防范、污染者承擔費用、公眾參與、環境污染損害賠償、環境影響評價等27項原則構成了當代環境法(包括國際環境法)的基本原則、或基本政策、或重要措施和制度?!?1世紀議程》提供了一個涉及與全球可持續發展有關的所有領域的行動計劃,是在全球、區域和各國范圍內實現可持續發展的行動綱領,它還要求各國制訂和組織實施相應的可持續發展戰略、計劃和政策,成為各國環境立法關注的基本內容。為這次會議作準備并在全球廣泛散發的《保護地球持續生存戰略》,提出了可持續生存和發展的9項原則和旨在建立可持續發展社會而采取的132個具體行動,為各國環境立法提供了生態倫理基礎和應予關注的主要內容。上述文件要么直接成為當代環境環境法的重要內容,或者作為重要的國際法律規范性文件、政策文件對當代國際國內環境法起著重要而長期的指導作用。這次會議明確把發展與環境密切聯系在一起,響亮地提出了可持續發展的戰略,并將之付諸為全球的行動,標志著全球中心議題從“斯德哥爾摩時期”的環境保護向“可持續發展時期”的環境保護的重大轉變,是人類發展方式的大轉變,被譽為人類環境保護史上的第二個路標。這次會議所確立的可持續發展思想、理念和戰略,反映的是人類整體對自身發展模式的根本反思;里約會議表明,可持續發展是發展中國家和發達國家都可以爭取實現的目標,這種反思所得的結論具有劃時代的意義。

    里約大會后,許多國際組織和國家紛紛制定、貫徹可持續發展的戰略和行動計劃,掀起了一場可持續發展的社會變革運動,世界開始進入“可持續發展時期”,環境法制建設開始進入到以“可持續發展”為標志的“可持續發展階段”。不少國家通過立法,成立了可持續發展機構,如玻利維亞于1992年成立了主管環境事務的“可持續發展和環境部”,克林頓總統于1993年成立了美國總統可持續發展委員會,到1997年已經有150多個國家成立了國家可持續發展委員會或類似的機構。許多國家根據《里約環境與發展宣言》原則11“各國應制定有效的環境立法”的規定,用可持續發展的戰略和思想指導環境法制建設,加強環境立法和執法,到1995年,約有60多個國家的憲法或組織法包括了保護環境和自然資源的特定條款;有越來越多的國家特別是發展中國家、處于經濟轉型時期的國家,已經將環境權或環境資源保護方面的基本權利和義務納入憲法;多數國家的憲法已將環境權規定為國家及其國家機關的職責,或者個人、團體和組織的義務和權利,有的憲法已明確承認國民有享有滿意的環境的權利。到1995年已有70多個發展中國家制定了綜合性的環境法律、有50多個發展中國家確立了不同程度的環境影響評價法律制度。在可持續發展戰略的推動下,在環境法領域開始推廣一些新的法律制度,如綜合決策制度、綜合環境影響評價制度、綜合許可制度、環境審計制度、環境標志制度、污染物排放總量控制制度、清潔生產制度和新的環境稅費制度等。

    2002年8月26至9月4日,為紀念人類環境會議30周年和里約環境與發展大會10周年,在南非約翰內斯堡舉行了聯合國可持續發展世界首腦會議(又稱第二屆地球首腦會議),有192個政府、104位國家的元首或政府首腦、5000多個非政府組織、2000多個媒體組織出席會議,會議通過了名為《約翰內斯堡可持續發展承諾》的政治宣言和《可持續發展實施計劃》(又譯為《執行計劃》),形成了220多項“伙伴關系倡議”,突出強調了可持續發展的3個支柱即經濟增長、社會發展和環境保護相互促進和相互協調的重要性,進一步繼承和發展了由里約會議掀起的全球環境保護和可持續發展熱潮。這次會議曾被某些人譽為人類環境保護史上的第三個路標。

    中國政府十分重視里約環發大會,為環發大會的成功召開發揮了獨特作用。在會議籌備過程中,中國邀請41個發展中國家在北京舉行了環境與發展部長級會議,發表了《北京宣言》,闡明了對世界環境問題的立場和主張,產生了廣泛的影響。在1990年初至1992年底,我正擔任國家環境保護總局武漢大學環境法研究所所長,1991年8月我所與外交部、中國國際法學會聯合在北京發起召開了“發展中國家和國際環境法”會議,討論應對全球氣候變化和“共同關心”(common concern)等里約會議關注的重要問題,有十多個國家的代表參加會議。在環發大會期間,我國同“77國集團”加強合作,在立場一致的基礎上,以“77國集團加中國”的方式共同提出立場文件或決議草案,成為南北雙方談判的基礎性文件,在國際上引起了積極反響。李鵬總理代表中國政府出席會議并發表了重要講話,明確提出關于加強環發領域國際合作的五點主張,受到了會議的高度重視和普遍好評。他還代表中國政府在五大國中率先簽署兩項國際公約,體現了中國對全球環境與發展事業的高度重視。聯合國環境與發展會議,給我國環境保護帶來了可持續發展等新的理念、戰略、原則和觀點,可持續發展開始成為中國特色社會主義建設不斷向前的必由之路。里約會議召開之后不久,即當年7月,中國政府著手組織52個部門、300多名專家起草《中國21世紀議程》。當年8月,黨中央和國務院批準了外交部和國家環境保護局關于出席聯合國環境與發展會議的報告(簡稱《中國環境與發展十大對策》),指出中國必須轉變發展戰略、走持續發展道路,認為實行可持續發展戰略是加速中國經濟發展和解決環境問題的正確選擇和合理模式。當年11月17日至21日,我籌備、組織和主持了在武漢大學舉辦的“環境法國際學術研討會”,專門研究可持續發展的法律和法學問題,來自美國、英國、加拿大、澳大利亞、日本、意大利、聯合國開發署、聯合國規劃署和中國大陸、臺灣、香港地區的80多名代表參加會議,聯合國環境規劃署主任親自寫信祝賀。我在會上發表了《論環境法與可持續原則的關系》的論文,初步闡明了可持續發展與環境法、環境法學的關系,這是我國最早研究可持續發展與環境法學關系的論文之一。[4]我國著名法學家韓德培教授在會上作了題為“武漢大學環境法國際學術討論會── 一個新起點”的講話,他指出,“這次討論會是第一次由中國學術機構發起并作東道主的,有很多來自外國、港臺地區和國際組織的環境法專家出席的國際學術討論會。就我所知,中國過去舉辦的環境法學術討論會沒有一次能同這次討論會相比?!碑敃r,正值武漢市舉辦第一次世界雜技節,但是出席雜技節的外國代表沒有我們環境法國際研討會的外國代表多。據我了解,這是武漢大學召開的第一次規模最大的國際學術研討會,會議成果由香港中華科技出版社用中英文以《當代環境法》為書名于同年出版。這標志著武漢大學環境法研究所已經作為一個著名的國際性環境法研究機構在全球崛起。此后,武漢大學環境法研究所被美國和英國有關國際組織的大型手冊列入,武漢大學環境法研究所的教師開始頻繁出現在環境法學術研究和交流的國際舞臺上。1993年3月,全國人民代表大會成立了環境與資源保護委員會(簡稱環資委,當時稱環境保護委員會)這一專門委員會。1993年11月14日通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》制定了社會主義市場經濟體制的總體規劃。1994年3月,國務院批準了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》,該議程包括184個方案領域,內容涵蓋中國人口、經濟、社會、資源、環境的可持續發展戰略、政策和行動框架,不僅提出了實施可持續發展的總體戰略、基本對策和行動方案,還要求建立體現可持續發展的環境資源法體系,并將新的環境立法列為新的優先項目計劃。該《議程》使中國成為世界上率先編制國別《21世紀議程》的國家。從1994年起,環資委的立法工作全面展開,在繼續加快制定新的環境法律、法規的同時,開始對現行的環境法律、法規進行整理、修改和完善,由此形成了我國環境立法的一次高潮。例如,相繼修改、制定了如下法律:《固體廢物污染環境防治法》(1995年10月)、《水污染防治法》(1996年5月修改)、《環境噪聲污染防治法》(1996年10月)、《淮河流域水污染防治暫行條例》(1995年8月)、《海洋環境保護法》(1999年12月修改);在2000年修訂了《大氣污染防治法》、《漁業法》;在2001年頒布了《防沙治沙法》、《海域使用管理法》。先后修改、制定了一些資源能源管理、災害防治和自然保護方面的法律、法規和規章,如《自然保護區條例》(1994年10月)、《煤炭法》(1996年8月)、《礦產資源法》(1996年8月修改)、《防洪法》(1997年8月)、《節約能源法》(1997年11月)、《防震減災法》(1997年12月)、《森林法》(1998年4月修改)、《土地法管理法》(1998年8月修改)等;在1997年修改《刑法》時,增加了“破壞環境保護罪”和“環境保護監督管理失職罪”的規定。通過上述立法,中國環境法開始進入全面、深入發展的新時期。值得一提的是,為了適應中國環境法制建設和環境法學進一步發展的需要,我在韓德培教授等老一輩環境法學家的支持下,于1999年發起、籌備、組織召開了中國法學會環境資源法學研究會成立大會,從此中國環境法學工作者有了自己統一的學術共同體組織,中國環境法學研究日益體現出其團體的力量、智慧和成果。[5]

    在2002年約翰內斯堡會議上,中國政府繼續堅持環發大會的精神,敦促發達國家兌現環發大會上的承諾,為促進國際環境保護事業、維護發展中國家的共同利益,作出了重要貢獻。這次首腦會議對中國同樣具有重要意義,對我國可持續發展戰略的實施再一次產生了積極促進作用。結合第二屆地球首腦會議,我國進一步加強了環境法制建設工作。國家在2002年頒布了《清潔生產促進法》、《農村土地承包法》和《環境影響評價法》,修改了《水法》、《草原法》和《文物保護法》;2003年頒布了《放射性污染防治法》;2004年修改了《固體廢物污染環境防治法》、《土地管理法》、《野生動物保護法》和《漁業法》;2005年頒布了《可再生能源法》、《畜牧法》。2006年4月17日至18日,國務院在北京召開第六次全國環境保護會議,強調從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題,提高環境保護工作水平。溫家寶總理在第六次全國環保大會上強調,“強化法治是治理污染、保護生態最有效的手段,要把環境保護真正納入法治化軌道。加強環境立法,健全和完善環境法律體系。建立完備的環境執法監督體系,堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究,嚴厲查處環境違法行為和案件”,“決不允許違法排污的行為長期進行下去,決不允許嚴重危害群眾利益的環境違法者逍遙法外?!?007年制定了《物權法》、《城鄉規劃法》和《突發事件應對法》,修訂了《節約能源法》。2008年3月,十一屆全國人大一次會議表決通過組建環境保護部。2008年國頒布了《循環經濟促進法》,修訂了《水污染防治法》。2009年制定了《侵權責任法》和《海島保護法》,修訂了《可再生能源法》。2010年修訂了《水土保持法》。2009年和2011年修訂了《煤炭法》。2012年修訂了《清潔生產促進法》。經過由聯合國人類環境會議、聯合國環境與發展會議推動的上述幾個階段持續、有序的發展,到2011年底,我國已制定11部以防治環境污染為主要內容的法律,13部以自然資源管理和合理使用為主要內容的法律,12部以自然(生態)保護、防止生態破壞和防治自然災害為主要內容的法律,30多部與環境資源法密切相關的法律;60多項環境保護行政法規,2000余件環保規章和地方環保法規;軍隊環保法規和規章10余件;1100多項環保標準。已經簽訂、參加60多個與環境資源有關的國際條約;已先后與美國、日本、加拿大、俄羅斯等40多個國家簽署雙邊環境保護合作協議或諒解備忘錄,與10多個國家簽署核安全合作雙邊協定或諒解備忘錄。目前,我國已初步形成環境法律體系,環境法已成為中國環境保護和可持續發展的最為重要的基礎和支柱,已成為中國社會主義法律體系中新興的、發展最為迅速的重要組成部分。值得一提的是,在中國環境法制建設發展的同時,中國環境法學研究和研究隊伍也得到了進一步的加強。目前,我國高等院校已經設立70多個環境資源法學碩士點、有20余所法律院系招收環境資源法學博士生,全國每年招收1000余名環境資源法碩士生和近百名博士生,絕大多數法律院系都開設了環境資源法課程,不少大專院校的文科、理科和工科專業也相繼開設了環境資源法課程,中國環境資源法學研究會已經擁有600多名會員,環境資源法學教育和科學研究已經在我國得到重視和長足發展。

    從里約會議至今的二十年,環境法呈現現出如下特點:第一,立法指導思想發生新的變化,可持續發展成為環境法的指導思想和原則。里約會議后,環境法發展的一個重要特點是環境法在理論和實踐上都受到可持續發展的強烈影響,可持續發展理論正在成為環境法學的基本理論,可持續發展正在成為環境法的指導原則,環境法正在成為實施可持續發展的主要工具,環境法中的污染防治戰略正在發生變化,環境法更加重視預防原則、全過程管理、清潔生產、源頭控制和總量控制,環境法正在向著可持續環境法的方向發展。第二,環境法涉及更加廣泛的環境、資源問題和經濟、社會可持續發展等跨領域問題,環境立法的綜合化、一體化進一步加強。這些現象被稱為環境法的綜合化、一體化。第三,環境道德和生態倫理成為環境法學認識論的重要組成部分和環境法治的重要條件,環境法逐漸生態化。這使得環境法規范有了環境道德規范的支持,環境法學的認識論有了環境倫理學的基礎,從而使環境法學的理論更加成熟和更加富有說服力,使得依法處理人與自然的關系、實現人與自然的和諧相處、實現環境法治有了生態倫理道德基礎。第四,環境民主日益成為環境法的基本原則和制度。各國政府、環境法學界紛紛將環境正義、環境公平、環境民主和環境權視為環境法學的思想武器,作為環境法制建設的指導思想或原則,促使環境法中的環境監督管理日趨民主化,環境保護工作中的民主手段和公眾參與日益法律制度化,使環境法治成為可以達得到的現實目標。第五,環境法制建設日益成為憲法、國家計劃和執政政黨章程中的重大問題。隨著環境問題的日益嚴重和全社會對環境保護認識的提高,國家政府和政黨越來越重視環境保護和環境法制,環境問題成了需要政黨和政治家出來解決的政治問題,人與自然的和諧相處成了需要國家通過其根本大法、國家計劃和綜合決策進行調整的國家大事,環境保護成了國家法律明確規定的國家的基本職能和基本國策。第六,環境法越來越多地采用經濟手段、市場機制,環境稅費、保險、環境基金、生態補償、排放交易等經濟激勵措施和制度得到較快發展。第七,環境法采用越來越多的科學技術手段和科學技術規范,環境標準制度、環境標志制度、環境監測制度、環境影響報告制度、清潔生產制度或源削減制度等有關環境科學技術的法律制度逐步推廣、越來越成熟。第八,環境法的實施能力和執法效率大幅度提高,環境法庭和環境公益訴訟得到較快發展。第九,各國環境法之間以及國內環境法與國際環境法之間的協調日益增強。國內環境法因越來越多地吸收國際環境法規范而出現了國內環境法國際化的現象,國際環境條約因越來越多地吸收傳統上由國內環境法規調整的內容而出現了國際環境法國內法化的現象,各國環境法因相互之間的交流和合作的日趨加強而出現了相互協調的現象。這類現象被稱為當代環境法的全球化、趨同化。第十,發展中國家的環境法正在崛起。由于歷史形成的經濟、科學技術、文化、法制方面的差距等原因,以往講的環境法發展史主要是工業發達國家的環境法發展史,很少涉及或提到發展中國家在環境法發展史上的地位、作用和貢獻。就最近二十幾年的情況看,大多數發展中國的環境法較其以往任何時期的環境法的發展更快。大約150多個發展中國家的環境法實踐,對豐富和發展當代環境法正在發揮越來越重要的作用。

    三、三大國際環境會議與中國環境法互動的啟示

    聯系斯德哥爾摩、里約熱內盧和約翰內斯堡這三次重要的國際環境保護會議,以及環境法發展的兩個重要階段,結合我國環境法發展的歷史,我們可以從中吸取不少有益的啟示、經驗和教訓。

    第一,要了解和重視環境法的發展歷史

    歷史是繼續前進的基礎,是開創未來的啟示。美國法學家奧利弗·溫德爾·霍姆斯(Oliver Wendell Holmes, Jr.,1841年∽1935年)在《普通法》一書中強調:“法的生命不在于邏輯,而在于經驗”;“要了解法律是什么,就必須了解法律過去的發展過程,以及將來的發展趨勢是什么”[6]。在研究法律時,我們常從法的歷史開始。法律的理論就存在于法律產生、發展的歷史之中。從某種意義上講,一頁歷史相當于一卷法理學書籍。要了解環境法律是什么,就必須了解環境法律過去的發展過程,以及將來的發展趨勢是什么。只有了解環境資源法的發展過程和歷史階段,才能從總體上掌握并深刻理解環境法的特點、作用和發展趨勢。歷史中的環境法,無論其內容還是其表現形式,無論其優點還是其局限性,無論其符合邏輯的必然還是出乎意外的偶然,都是那時環境法制建設和環境法學理論研究成果的結合,都是那時各種力量和利益博弈的結果,都有某種存在的理由、根據和基礎以士,都體現一定的歷史事實性和歷史邏輯性。法律不斷演進,這是一個顛撲不破的真理。我們在進行環境法制建設和環境法學研究時,應該堅持歷史唯物主義觀,將環境法的歷史與現實、歷史與理論結合起來,從環境法的歷史總結、提煉理論,以環境法的理論分析、認識歷史,真正做到以史為鏡、以史為鑒、立足現實、面對現實、繼往開來、不斷創新。從環境法的歷史總結、提煉理論,以環境法的理論分析、認識歷史,真正做到以史為鏡、以史為鑒、繼往開來、不斷創新。

    第二,要正確認識和處理環境法的國別性、民族性和公益性、共同性的關系

    環境法是人類在保護和改善人類環境、防治環境污染和生態破壞、調控人與自然的關系以及與環境有關的人與人的關系的實踐中總結和積累的共同財富,中國環境法是人類環境法寶庫中的重要組成部分。首先,環境法具有國家性和民族性,任何一個國家的環境法都主要是該國民族環境保護智慧的結晶,都是該國環境保護實踐的產物。從某種意義上講,法律是民族精神的體現,法律根源于民族的良知,法律是民族特性的法律符號,法律是一種民族性知識。同時,各國環境法具有一定程度和方式的共同性。環境法保護的環境,是人類生存、經濟發展、社會繁榮的物質基礎,整體環境不可能為某個國家、某個民族、某個階級或個人獨占。作為公眾共用物的環境具有使用不排他性和不可獨占性,保護好環境資源,既對工業發達國家、執政階級、管理階層和當代人有利,也對發展中國家、非執政階級、被管理階層和子孫后代有利。環境法防治的環境污染和環境破壞,主要是一種伴隨生產、生活活動產生的公害,無論是社會主義制度國家還是資本主義制度國家,無論是全民所有制企業還私人企業,只要生產和消費都有可能產生環境污染和破壞;許多環境污染和破壞具有流動性、累積性、復合性,環境質量的惡化,它既對發展中國家也對發達國家、既對領導管理階層也對勞動群眾、既對當代人也對子孫后代產生危害。作為公益性的表現形式和必然結果,是環境法的共同性;同其他法律相比,各國環境法具有許多共同的、可以相互借鑒的內容,包括環境保護原則、手段、措施、標準、制度和程序方面的共同性。我國環境法接受上述三大國際會議反復重申和強調的“人類只有一個地球”的觀點,承認環境問題的公害性和環境保護的公益性,奉行“人與自然和諧”、生態公平、環境正義、尊重生命、熱愛自然、保護環境、珍惜資源等基本理念和價值觀。

    從斯德哥爾摩到里約到約翰內斯堡再到北京,一路走來我們發現,中國環境法離不開人類環境法寶庫,人類環境法寶庫也離不開中國環境法,中國環境法與其他國家的環境法和國際環境法具有密切聯系和互動作用,我們必須正確認識和處理環境法的國別性、民族性和公益性、共同性。隨著全球市場和國際環境保護事業的發展,內國環境法、區域環境法和國際環境法之間的相互聯系和作用在不斷地增強;環境法的區域化進程(the process of regionalisation)和國際化進程(the process of internationalisation)正在加快。一方面,我們應該珍惜、保持和發揚中國環境法的特色和特點,加快中國環境法的民族化、本土化進程,走中國特色的環境法發展道路;越是民族性的環境法,越能在國際環境法舞臺贏得尊重,越能為人類環境法寶庫增加財富。另一方面,我國應該積極關注并參加有關國際環境條約的談判,促進國際環境法的發展;應該負責任地批準或加入有關國際環境條約及制定實施有關履約的國內環境立法,認真遵守和履行有關國際環境條約,加快國內環境法和國際環境法接軌的步伐;應該積極開展環境法的國際合作與交流,學習、借鑒和引進外國先進有益的環境法律制度和法律措施,做到外為中用、洋為中用;應該進一步重視和促進國內環境法與國際環境法以及各國環境法之間的協調,提倡采納國際通用的環境標準,以進一步改善和發展中國的環境法治建設。

    作者簡介:蔡守秋,武漢大學環境法研究所教授、博士生導師,中國法學會環境資源法學研究會會長,研究方向:環境資源法學。


    * 本文是作者提交給中國環境資源法學研究會2012年學術研討會(年會)的論文。

    [1] 從歷史發展的宏觀角度,可以將人類社會環境法的發展分為三個時期:一是第一次工業革命之前的環境法,又稱古代環境法;二是第一次工業革命(18世紀末)至第二次世界大戰結束時期(1945年)的環境法,又稱近代環境法;三是第二次世界大戰結束之后的環境法,又稱現代環境法。

    [2] 八大公害事件是指:1930年比利時馬斯河谷大氣污染事件,1948年美國多諾拉鎮煙霧事件,20世紀40年代初美國洛杉磯光化學煙霧事件,1952年倫敦煙霧事件,1961年日本四日市哮喘病事件(廢氣污染引起),20世紀50∽60年代的日本水俁病事件(含甲基汞工業廢水污染引起),1955∽1972年的日本痛痛?。◤U水鎘污染引起)事件,1968年日本米糠油事件(多氯聯苯污染引起)。

    [3] “1992年鄧小平南巡講話”,是指鄧小平在1992年1月18日到2月21日南巡武昌、深圳、珠海、上海期間發表和一系列重要講話。1992年2月28日,中共中央將鄧小平的南巡講話作為中央1992年2號文件,向全黨下發和傳達,號召全體黨員、干部認真學習鄧小平的重要講話。

    [4] 《論環境法與可持續原則的關系》(中英文論文),載于《當代環境法》,香港中華科技出版社1992年11月(”On the Relation between Environmental Law and the Sustainable Principle” ,Environmental Law Today, 1992.11)。此后,我一直注意從法學角度研究可持續發展,先后發表近二十篇有關可持續發展的論文,并于2003年發表了《可持續發展與環境資源法制建設》的著作?!犊沙掷m發展與環境資源法制建設》,蔡守秋等著,中國法制出版社2003年3月第1版。

    [5] 中國法學會環境資源法學研究會于1999年11月20日至22日在武漢大學召開的“可持續環境資源法學”會議上正式成立,大會橫幅標題是:“可持續發展:跨世紀環境資源法學的思考與探索 中國法學會環境資源法學研究會成立大會”

    [6] Olive Wendell Holmes, Jr., The common Law, Harvard University Press,(1963),p5.轉引自王軍主編:《侵權行為法比較研究》,法律出版社2006年版,第696-697頁。


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