1. <bdo id="z2f2g"></bdo>
  2. <tbody id="z2f2g"></tbody>
  3. <samp id="z2f2g"><ins id="z2f2g"></ins></samp>

    <progress id="z2f2g"></progress><tbody id="z2f2g"></tbody>
  4. X 學術文章

    2015年研究會論文集

    當前位置:首頁 > 學術文章 > 會議論文 > 2015年研究會論文集

    環境影響評價制度效率化改革研究

    發布日期:2017-07-19 發表者:原創文章 瀏覽次數:15157次
     

    環境影響評價制度效率化改革研究
    ——以浙江省最新改革為例

    丁賽男*  (中南財經政法大學 法學院,湖北武漢 430060

    摘要:我國環評制度的審批事項繁復,辦事效率偏低的問題已經日漸突出。為了解決這些問題,做到審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優,2015520日起,浙江將再次豁免9大類29個項目的環評審批。至此,浙江共有97個項目不再需要環評審批。由此我們需要對我國環評制度進行效率性研究,究其低效的原因所在,借鑒外國的經驗并找出相應的解決辦法。

    關鍵詞:環境影響評價制度;效率;改革;建議

    2002年我國《環境影響評價法》開始施行,其中第一章第一條明確提出了立法目的[1]。然而隨著法律的進一步運行,我國的環評制度逐漸陷入一個誤區,過分重視環境保護而忽視經濟的發展,造成了相當部分的企業由于環評制度而難以進入市場的困難局面,我國環評制度效率過低的短板日益體現出來。我們要正面環評制度的真正目的,促進經濟與環境協調發展,保證在保護環境,不對環境造成過分影響的前提下,維護經濟可持續性發展,進行相關改革,提高環評制度的效率性發展。

    一、環境影響評價制度概述

    (一)環境影響評價制度發展歷史

    環境影響評價的概念起源于1964年在加拿大召開的一次國際環境質量評價會議,會上有專家提出這一概念。美國是第一個將環境影響評價法制化的國家,1969年的美國《國家環境政策法》[2]首創這項制度。環境影響評價制度就是對評價的主體、對象、各主體間的權利、義務和法律責任以及程序作出規范和安排。

    環境影響評價制度是環境法可持續發展價值直接、集中的體現,為可持續發展觀提供法律制度上的支持和保障。該制度就是要設立一個網,對將要上馬的項目、將要執行的規劃等等進行篩選,在對環境可能造成嚴重破壞,不符合可持續發展價值的工程項目、規劃等加上緊箍咒”,以阻止它們進行建設和生效。

    (二)環境影響評價制度主要內容

    環境影響評價有狹義和廣義之分:狹義的環境影響評價是指僅對在某一區域某項人們的活動、行為對周圍環境造成的影響進行調查、評測,如對一項建設項目進行環境影響評價;廣義的環境影響評價亦即戰略性環境影響評價,就是對環境影響深遠的政策、法律法規、規劃和重大的開發計劃實施前,對其可能給環境帶來的影響進行評估、預斷。我國《環境影響評價法》主要采用狹義的定義,對于戰略性的環境影響評價,僅僅對規劃進行環評,沒有將政策、法律法規納入環境影響評價的范圍[3]。

    我國《環境影響評價法》規定的是預斷評價,沒有規定現實的評價,該法規定應當對將來的行動可能產生的影響進行分析、預測和評估,指向的是未來的行動和結果,而不是針對現實的行動和結果。既然對建設項目、規劃實施后產生可能的影響要進行評價,要防破壞于未然,那么對己經存在的建設項目、己經施行的法律法規政策等給環境造成的影響進行環境影響評價,根據評價的結論進行修正、改進、完善,就更具有重要的現實意義。

    二、環境影響評價制度低效率的概述

    (一)環境影響評價制度效率低的原因

    1、政府冗雜,審批手續繁復

    徒法不足以自行,除了法律,環境影響評價制度的管理體制、組織形式等都是其有效開展的必要條件。長期以來,我國行政機關冗雜,職權交叉現象嚴重,部門利益沖突更是較為突出。戰略環評的體制設置方面也不例外,除了環評機構、審批機構、監督機構等的設置外,在具體的實踐中部門之間的協調問題在戰略環境評價中顯得更加突出。除了制度以外,環評的報告書書面要求也過于繁瑣。作為項目環評報告書,雖然應該詳細論述所進行的評價內容及結果,但是也應本著精確、科學、具有針對性等原則[4]?,F在許多項目環評報告書在內容上過于冗雜,可有可無的內容太多,而具有實際指導意義及突出價值的內容卻比較少。

    2、公眾參與小眾且低效

    我國環境保護基本法《環境保護法》第11條規定了有關行政機關應定期發布環境狀況公報”,6條規定了一切單位和個人都有保護環境的義務,并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告[5]。2002年通過的《環境影響評價法》第1章第5條規定國家鼓勵有關單位,專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。但是,我國環境影響評價制度中,公眾的有效參與并沒有得到落實或是說落實起來非常拖沓,效率極低,可以說,以上我國有關公眾參與的規定只是搭起了一個堂皇的空架子,在環境決策中多了一道形式上的程序,并沒有什么可以實際操作的內容,公眾在決策中沒有有效地發揮作用。而公眾參與主要還存在以下問題:(l)公民參與權利不明確,內容不具體;(2)公眾參與信息不暢;(3)公眾參與缺乏保障。而正是這幾點嚴重加劇了我國環評制度公眾參與費時費力的問題[6]。

    (二)環境影響評價制度效率低的后果

    1、影響企業發展

    我國規定部分企業運行的前提是通過環境影響評價制度,然而環評制度的過分拖沓,致使企業不能及時開展營業,這雖然達到了環評制度保護環境的前提目的,但對于個體企業的經營發展也是大大不利的。如此低效的環評制度除了在微觀方面嚴重影響了我國部分企業的發展效率,在宏觀上也極度不利于我國經濟的可持續發展,進入了一個只重視環境而忽視經濟發展的片面觀念之中。這與前文提到的我國《環境影響評價法》的立法目的也是背道而馳,矯枉過正,往往是我國行政機關執法容易進入的死胡同。面對這種情況的企業往往投訴無門,即便有時候的審批制度是無意義的,也無法從冗繁的行政審批制度中脫離出來,就使得企業錯失商機,難以獲得長遠的發展。

    2、容易滋生腐敗

    近年環保系統腐敗窩案暴露出來,在一些地方環保腐敗已呈完整利益鏈條之勢,部分環保官員與企業勾結,利用環評制度向治污、排污等環節伸手,產生攜手腐敗現象。環評領域之所以成為腐敗案件高發地帶,主要有以下原因:1)權力大而集中,存在管理越位、缺位現象。按照《環境影響評價法》的要求,新、擴、改、遷的建設項目均需執行環境影響評價制度,均需由具備相應資質的環評單位出具環境影響評估報告書(表)。項目環評通不過,項目就不能立項;環評驗收不合格,項目就不能正式營運。(2)自由裁量權大,存在審批行為不規范現象。近些年來,盡管在環評領域廉政建設方面制定了一系列制度,如《建設項目環境影響評價行為準則與廉政規定》,在一定程度上規范了環評審批行為,但由于各地執行情況參差不齊,具體經辦人員自由裁量權仍較大,存在降級審批、越級審批、違規違法審批現象。(3)部分工作人員法律意識淡薄,廉潔自律意識差,容易近親繁殖[7]。

    3、影響創業及就業

    環境影響評價制度的運行直接影響企業發展,而企業發展隨之也會帶動就業,因而連鎖反應下,環評制度對于我國就業及創業形勢也會造成較大的影響。就拿浙江此次豁免環評審批的97個項目來說,其中不少都是創業者最常選擇的輕資產行業。減少審批流程,降低準入門檻,不僅減輕了創業者的負擔,還節省了店鋪、企業開張的時間和精力,無疑有利于激發大眾的創業熱情。反言之,如果沒有這項舉措,輕資產行業依然有著繁復的審批流程必然會對創業者創業及就業者就業有著深層次的影響,部分人會迫于環評制度的繁瑣和高成本而放棄創業,或是在創業途中被環評制度逼退。而最后真正完成環評的行業也因為這個制度而大傷筋骨,消耗過多資金,而難以投入到產品中。然而環評制度對于這些行業是否真的必要其實確實有待考證[8]。

    三、外國環境影響評價制度的經驗借鑒

    (一)美國的環境評價制度

    美國環評的對象是聯邦政府的立法建議和其他的對人類環境有重大影響的重大聯邦行動??梢?,美國環評的對象是聯邦政府的行為,這些行為的種類主要有:聯邦政府機關向國會提出的議案或立法建議,其中包括申請批準條約;全部或部分地由聯邦政府資助的、協助的、從事的、管理的或批準的工程或項目以及新的或修改了的行政決定、條例、計劃、政策或程序。應該可以說美國環評的對象涵蓋了建設項目、規劃、計劃、政策及法律等各方面,不僅涵蓋了可能對環境產生影響的聯邦行動,還涵蓋了聯邦政府管理或者批準的人類活動。

    美國環評制度的精髓是強調政府行為特別是重大聯邦行為對環境的影響及其評價和審查。實踐證明,環??空?/span>,在各種對環境有影響的人類行為中,以政府行為對環境的影響最為明顯,因為政府對許多人類環境行為扮演著發起、引導、組織、批準和控制的角色,在某種程度上政府行為決定著其他人類環境行為的產生、發展、規模和作用。在各種政府行為中,以對人類環境有重大影響的立法建議或立法議案和其他重大聯邦行為最關鍵。這是因為,立法建議或立法議案的預期產品是法律,而法律所規定的行為是反復、多次、長期適用的行為,與單個行為相比較,法律行為對環境具有反復、多次、長期的影響和作用。這就是美國環評制度把立法建議或立法議案作為重大聯邦行為的理由[9]。當然,除了立法建議或立法議案外,還有制定政策、規劃等其他重大聯邦行為。美國環評制度強調政府行為特別是包括立法建議或立法議案在內的重大聯邦行為,對環境的影響及其評價和審查,可以說是抓住了規范人類環境行為的關鍵和主要矛盾,因而具有重要而深遠的影響。

    (二)加拿大環境評價制度

    根據《加拿大環境評價法》第13條至第15條的規定,環境評價的對象主要有三種情形:第一種是由《加拿大環境評價法》直接規定需要做環境影響評價的擬定項目,即《加拿大環境評價法》第15條(a)-(c)項規定的內容:1.由加拿大核安全委員會擬定的計劃, 即在核安全管理法案規定下的活動,或與核安全委員會相關的活動;2.與加拿大國家能源部相關的擬定項目, 即是由國家能源部法案及加拿大油氣操作法案規定下的擬定項目, 或是由加拿大能源部規定的相關擬定項目;3.有關聯邦授權的擬定項目,即聯邦機關的有關項目或根據聯邦規定的某些活動;4.有關環境評價署的擬定項目,即根據《加拿大環境評價法》第84條(a)規定進行的擬定項目。所有上述涉及的擬定項都必須要進行環境影響評價[10]。

    《加拿大環境評價法》第19條對環境影響評價的內容做出了詳細的規定,相關責任部門或審查小組在審查環境影響評價時,在環境影響報告書中應當考慮以下內容:1.項目的環境影響,包括與項目相關的有可能發生的故障或意外事故的環境影響、項目與其他已經或者將要實施的項目或與其活動結合起來可能導致的任何最終對環境的影響;2.根據上一條所規定的影響的重大程度;3.公眾對于該項目的評論;4.技術上或經濟上可行的措施以及可以緩解項目嚴重影響環境的措施;5.該項目實施后的需求;6.項目的主要目的;7.技術上或者經濟上對環境影響可行的替代方案;8.可能由環境引起的對該項目的變化;9.根據第73條或第74條建立的委員會對該項目所做的相關研究的結果??梢钥闯?,加拿大對于環境影響評價的內容有著較為細致的規定[11]。其對于擬定項目對環境的影響并不僅限于現階段的項目,而是將其與之前已有的、或正在建設的、或與其相關聯的項目一起作為環境影響評價所考察的內容。將擬定項目放置在一個整體的考察環境中,有助于高效、全面地進行環境影響評價。

    四、對我國環境影響評價制度效率化發展的建議

    1)壓縮環評制度的對象。審批工作之繁瑣,個人尚且都深有體會,遑論企業。要想提高環評制度的效率,首先須對其自身進行深化改革,這是幾乎當下一切工作的出發點和落腳點。如果說,經濟體制改革是全面深化改革的重點,那么,深化行政審批制度改革就是重中之重。因為其本質,就是對政府和市場關系的梳理與重構。理解了這點,才能感受到審批改革的魅力所在。適當精簡環境影響評價的對象,將一些環境影響明顯較輕的行業進行一定程度上的赦免,提高此類輕投資產業的發展效率。當然有效提高效率,壓縮環評對象的種類也要建立在保證環境影響評價制度建立并有效運行的前提下,確保環評制度能夠又快又好地施行[12]。

    2提高公眾參與的效率。環評的改革必須順應民心,同時也利用大眾參與減少環評腐敗。然而提高效率也不是說將大眾參與的環節省去,而是要在為人民服務的基礎上,提高公眾參與度與公眾參與的效率。利用公眾參與,抓住大伙共同的牢騷,對癥下藥,民眾自然信服,如此改革之下施行的行政法規也必然是符合大眾和社會需要的。1.明確公眾參與的權利,保障環境信息暢通。法律規定信息發布方應該采用便于公眾知悉的方式發布信息,公眾處于只是被動接受的地位,發布單位在什么時候發布信息,公眾就在什么時候才可能知道,發布單位發布了多少,公眾就可能知道多少;當他們認為信息不完整,不充分,不詳盡的時候,或者對信息的真實性提出質疑的時候,公眾并沒有辦法來解決自己的疑惑。2.明確公眾參與的流程和手續。壓縮公眾參與的審批環節,減少公眾參與時的行政干涉,在信息暢通的前提下,讓公眾能夠自由進入環評環節,減少因為行政手續而造成的評價滯后等情況[13]。

    3)部分引入替代方案

    環境影響評價制度的一個重要目標就是,無論是在進行對人類環境質量具有重大影響的各項提案或法律草案、建議報告、政策規劃等宏觀的、戰略性的重大活動,還是在進行具體的開發建設等微觀的行動,實現上述的人類活動在效率最優的情況下,對自然生態環境的不良影響最小化或者環境效益的最優化。為達到此目的,環境影響評價報告書中必須包括建議行動在內的可供選擇的方案。不同的方案,它所消耗的人力、資源是有所差別的,它所帶來的經濟效益、社會效益和環境效益、對環境、生態的負面影響都會各不相同。方案的提交者應該區分不同情況要求提交相應的基本方案和替代方案,使環境影響評價單位比較各種方案、管理技術、減損措施,全面進行考慮,多方進行權衡,力求環境負面影響最小化、環境資源成本最小化、獲得的經濟效益和社會效益最大化[14]。從眾多的方案中,我們可以選出一個經濟、社會和環境價值能夠協調統一的方案來實施從一個大的方案中,也可以選擇不同的步驟、程序,不同介入時期和具體地點以及其他細節部分的不同安排。我國《環境影響評價法》以及其他相關規定沒有要求提交可供選擇方案,只是規定在環境影響評價中對僅有的方案進行評估、預斷和提出預防和減輕不良環境影響的對策和措施。我們要將環境影響評價的結論用于決策活動,必須對建議行動和與建議行動相關的其他替代方案進行分析比較。替代方案是達成環境影響評價制度設計目的的根本,是實現該制度設計的保證[15]。

    五、總結

    著眼于《環境影響評價法》的立法目的,針對我國環評制度存在的效率過低等問題抓出原因,找出對策。萬不可因噎廢食,矯枉過正,為環境保護而放棄企業發展從而影響就業,這些與立法中提到的經濟可持續發展和環境保護相協調的最終目的都是背道而馳的。因而,需要我們借鑒國外經驗,將一些不必要的環評對象刪除,確保企業利益與大眾利益的一致,并在此基礎上進一步促進就業、創業。利用公眾參與監督環評審批,預防環評腐敗的滋生。改革環評審批制度,切實提高環評制度的效率,讓經濟真正達到可持續發展,并與環境保護形成互利共贏的局面。



    *作者簡介:丁賽男(1990-)、女、江蘇泰州人、中南財經政法大學2013級碩士研究生在讀、研究方向經濟法。

    [1]《中華人民共和國環境影響評價法》第一條  為了實施可持續發展戰略,預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響,促進經濟、社會和環境的協調發展,制定本法。

    [2] 程雨燕. 將社會風險評估引入環評制度的立法建議[J]. 環境保護,2013,05:44-46.

    [3] 劉暢. 從環評對象看我國《環境影響評價法》的完善[D].中國海洋大學,2013.

    [4] 鞏固. “環評風暴的制度困境解析——以水電項目為例[J]. 法商研究,2009,06:122-130.

    [5] 陳儀. 論公眾參與環境影響評價法律制度的完善[J]. 蘇州大學學報(哲學社會科學版),2008,02:37-40.

    [6] 汪勁. 對提高環評有效性問題的法律思考——以環評報告書審批過程為中心[J]. 環境保護,2005,03:28-32.

    [7] 涂江波. 從理想到現實——我國戰略環評實施狀況、問題與對策[J]. 生態經濟,2014,03:184-188.

    [8] 李晉. 環評制度實施中存在的問題與對策[J]. 學習月刊,2012,06:105-106.

    [9] 韓欣岐. 中美環境影響評價制度比較研究[D].蘭州大學,2014.

    [10] 程雨燕. 加拿大戰略環評的經驗及局限性[J]. 環境保護,2007,22:75-78.

    [11] 李醒,田瑤. 加拿大環境影響評價制度的比較與啟示[J]. 行政與法,2014,04:99-102.

    [12] 李牧羊. 政府環境信息公開問題研究[D].復旦大學,2010.

    [13] 胡璇,李麗麗,欒勝基. 中國環評制度的獨特運行機制探討[J]. 環境科學研究,2012,09:1065-1070.

    [14] 汪勁. 從中外比較看我國項目環評制度的改革方向[J]. 環境保護,2012,22:71-73.

    [15] 任景明,耿海清. 環評制度:需要一場全面革新——制約我國環境影響評價有效性的主要障礙及對策[J]. 環境保護,2013,17:27-29.

    性泛滥.欧美,欧美日本俄罗斯一级A片,无遮挡黄纯肉动漫在线观看

    1. <bdo id="z2f2g"></bdo>
    2. <tbody id="z2f2g"></tbody>
    3. <samp id="z2f2g"><ins id="z2f2g"></ins></samp>

      <progress id="z2f2g"></progress><tbody id="z2f2g"></tbody>